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專題文章

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職權自律與資源平衡—跨域治理視野下的府際關係

 
作者:朱景鵬(國立東華大學公共行政學系教授兼歐盟研究中心主任)
 
朱景鵬教授

中央與地方權限劃分,尤其是由重大政策議題所延伸的爭議,長久以來一直困擾我國政局,尤其當中央與地方政府非屬於同一執政黨的垂直分立狀態時更趨明顯。

例如近期高雄市政府打算訂定自治條例,主張在市區地底下輸送高風險油氣的管道的各家石化業者,應該改到高雄市進行公司註冊,否則不准使用地下輸送管道,不論其主張是否與法制權限抑或資源搶食或基於政府效能等等不一而足的理由都引起各界深刻的討論。


民國103年11月29日舉行的九合一選舉結果,國內地方執政版圖巨幅震盪,執政黨遭受到嚴重挫敗,由選前4都11縣市萎縮至1都5縣,在野的民主進步黨則由選前的2都4縣擴張為4都9縣市,在野力量與氣勢已然大幅提升。加上執政黨施政若仍持續低迷不振,外界似乎認為二次政黨輪替的可能性已悄然來臨。不過,不論政局如何演變,我國都已經到了必須慎重考慮府際關係在權限與資源分配合理化與制度化升級的轉折時刻。展望未來,憲政規範與慣例的建立,府際治理、地方治理能力提升等,都需要再思考中央與地方關係和地方自治的本質。

我們認為,在民主國家,今日的執政黨,可能成為異日的在野黨;今日的在野黨,可能成為明日的執政黨,舉世皆然。尊重對方,理想上或有可能在未來得以採摘被尊重的果實,但實務上政府治理環境瞬息萬變,無形中陷入政治爭議而使既存的制度功效無由發揮。因此,解決當前府際關係爭議,執政者與在野力量,都有義務不能任性,應該節制政治算計並以平衡態度,留下未來順遂執政的空間,為地方自治孕育出新未來。以下,從幾個面向說明跨域治理下府際關係新課題:

一、中央地方統籌分配稅款之調整,涉及中央與地方、及地方與地方之間的競合與合作,不是由單一利害關係者可以決定,需要回歸到地方制度法的精神及統籌分配稅的法規範討論。

首先,地方政府在提出各種主張與需求之前,應該先踐行必要且完善的法律過程並徵詢與融合在地各方意見,避免率性提出未臻成熟的主張,尤其涉及對人民、公私法人權利之限制與規範,應採較高的審查與判斷標準,以及顧及法律概念之解釋,有無明顯違背解釋法則或牴觸上位規範。例如,人民有遷徙自由,公司也有設置地點的選擇自由,若要求企業需到特定縣市設總部才能使用公共管線,類此涉及人權的法律議題,地方政府在提出之前,是否應該思考更加周延以求自我約束、節制,審慎通盤檢討,否則將使一件單純法制建構淪為藉題發揮,失去了公共政策制定過程中的理性元素。簡言之,在要求中央政府之前,地方政府是否也應該自我要求,經過一定程度的討論與諮商後再行提出。

另方面,中央應該在政策過程當中更尊重、體諒地方政府。對於地方政府的呼聲與需求,也不用隨媒體或各家起舞、過度解讀為洪水猛獸。在保障與協助地方自治本質下,中央主管機關可多運用非權力性手段之工具,採取親善原則,提供諮詢、促成與輔助,以求強化地方的決斷力及其自我責任際線的認知。尤其重要的是,對於自治監督的制度設計,是否已經完備了中央與地方間的國政溝通與協調機制?此當由主管機關通盤思考。

二、中央地方權限雖有職權劃分但輒因個案迭有爭議,未獲解決前的模糊地帶需要靠自我節制與尊重,確立憲政慣例。尤其中央地方權責劃分,涉及憲政問題,需要特別慎重,並在以憲法、憲政慣例為基礎進行思考。我國憲法雖然明訂中央與地方關係是均權制度,不偏中央,也不偏地方,但實際上要完全明確劃分中央或地方的權限卻極為困難。

另外,從政策執行角度來看,由上游到下游,公共政策都充滿水平與垂直的複雜網絡關係,實務上不可能一刀兩刃明確劃分,而是需要跨域、府際的合作與密切互動,由此建立默契與累積社會信任的資本。中央與地方政府首長應該高度自我節制,避免摧毀文官系統長久互動下培養的信任與默契。

三、對於地方自治管轄事項,地方制度法已經授權縣市政府可訂定單行性的自治條例,例如縣管河川之礦石可否撿拾、開採與處罰等,但對於未必屬於地方管轄事項,或有疑義與問題者,中央除應該事先審慎研議法制外的彈性與空間,不帶有立場,以開放且誠懇心態邀集地方政府與學界,舉辦多回合對話與溝通,仔細審視研究。

另方面,在中央地方統籌分配稅方面,當前已經衡量地方規模而有所設計,直轄市分配比例已經較諸一般縣市政府為多,且若干地方政府治理幅員廣闊,或有以空間而論資源衡平性之必要,因此,任一地方之要求應回歸宏觀層面來思考,不宜無限上綱。現實上,我國政府財政資源是有限的,不僅民眾要避免成為「卡奴」,地方政府也不能變成「債奴」,或是赤字建設與提供過度福利,縣市政府應該更有策略性財政管理與債務管理觀念,以財政紀律與創意地運用統籌分配款。

四、觀察我國地方自治的發展,只要涉及財政資源分配,不論是否垂直或水平的府際關係,「喊話」或「威脅」早已司空見慣。這類情形在六都升格格局形成後,地方政府爭取資源分配的壓力將日趨明顯,且形成惡性循環,其爭取資源的謀略與技倆,將不會只侷限在現有的框架。「恫嚇」或「民粹動員」等形式也不會令人感到意外。

但,這不是健全的府際關係。中央與地方統籌分配稅款之調整,既涉及中央與地方,也關係到地方與地方間的競合,應該是集體思維下的制度與產物,而非由任一單一利害關係者的作為所可支配,回歸地方制度法以及統籌分配稅規範下討論其意旨和其精神,無疑才是正軌,建立一套合理的地方以及跨域的縣市資源配置制度才能彰顯出對願意協力合作縣市的一種公允性安排。

歷史似乎常常會以某種形式驚人的重複,過去民進黨執政時期所歷經的中央與地方垂直分立、朝小野大的政黨惡鬥等,曾經使我國憲政、政治發展與國家競爭力有所折損,朝野各黨都應該深刻警惕,給予對方再多的尊重也不為過。

憲法、憲法解釋、地方制度法與財政收支劃分法等剛性法規範,都不可能完全明確劃分中央與地方權限,未來應該致力於培養軟性的憲政慣例,落實憲法均權原則的本質—協力合作,自我節制、不任性、善盡管轄權內必要的諮商、對話等必要程序,再要求對方,踐行彼此在憲政秩序中所應負的憲法義務。

 

 

授權來源:行政院  (點選原文網址)